日前召開(kāi)的中央城市工作會(huì )議明確以推進(jìn)城市更新為重要抓手，并將著(zhù)力建設綠色低碳的美麗城市列為重點(diǎn)任務(wù)。
此前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》，提出修復城市生態(tài)系統，并要求健全多元化投融資方式。
推動(dòng)城市更新，生態(tài)修復逐漸成為關(guān)鍵議題。而在這一過(guò)程中，資金的投入與合理配置成為影響生態(tài)修復項目能否順利推進(jìn)的重要因素。
建立多元化資金投入機制
近年來(lái)，從國家到地方，一系列政策相繼出臺，加強城市生態(tài)系統保護修復，全面提升城市生態(tài)宜居品質(zhì)。
2021年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》，從規劃管控、產(chǎn)權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等多方面明確相關(guān)政策，并將城鎮生態(tài)系統保護修復列為重點(diǎn)領(lǐng)域之一，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì )資本參與生態(tài)建設。
2023年，《重慶市鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復實(shí)施方案》印發(fā)，提出在中心城區以及其他區縣城鎮區域，開(kāi)展以城中山體保護修復為重點(diǎn)的城鎮生態(tài)系統保護修復示范，明確對參與集中連片生態(tài)保護修復項目，并達到預期目標的社會(huì )投資主體，允許依法依規取得一定份額的建設用地使用權，用于生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，其中生態(tài)保護修復規模達到100公頃及以上的，可配置修復面積3%(最多不超過(guò)10公頃)的建設用地使用權;生態(tài)保護修復規模在100公頃以下的，可配置修復面積5%(最多不超過(guò)3公頃)的建設用地使用權。
今年6月，財政部、住房和城鄉建設部公示2025年度中央財政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)評選結果，中央財政計劃補助超200億元支持20個(gè)城市補齊城市基礎設施的短板弱項，探索建立可持續的城市更新機制?！端拇ㄊ?shí)施城市更新行動(dòng)方案》提出，2025年全省要啟動(dòng)約600個(gè)城市更新重點(diǎn)片區，實(shí)施約3800個(gè)城市更新項目。
城市更新項目投資額較大，單靠政府的投入遠遠不夠，必須建立多元化、多層級的資金投入機制。
2024年，中國人民銀行等四部門(mén)印發(fā)《關(guān)于發(fā)揮綠色金融作用 服務(wù)美麗中國建設的意見(jiàn)》，提出支持金融機構探索將資源環(huán)境要素作為合格擔保品，鼓勵探索資源環(huán)境要素擔保貸款。
國家開(kāi)發(fā)銀行近日在上海清算所面向全球投資人發(fā)行80億元3年期綠色金融債券，用于城市更新領(lǐng)域項目。
一系列政策與實(shí)踐，體現了各地積極引入社會(huì )力量參與生態(tài)治理。然而，在城市生態(tài)系統修復領(lǐng)域，仍面臨較大資金缺口，需要多元化增加資金供給，動(dòng)員與激勵更多社會(huì )資本投入進(jìn)來(lái)。
探索生態(tài)效益有效轉化途徑
城市生態(tài)修復具有較強的公益屬性，投資回報周期長(cháng)、收益低。
“在支持城市生態(tài)修復項目中，近年來(lái)，金融機構推出了綠色信貸與資源環(huán)境要素擔保貸款，發(fā)行了各類(lèi)綠色債券，包括濕地、林業(yè)碳匯項目支持債券及生物多樣性主題債券等，創(chuàng )新了環(huán)境污染責任險、生態(tài)風(fēng)險擔保以及針對生態(tài)修復項目的保險產(chǎn)品等，這樣更貼合生態(tài)項目回報周期，利于緩解一次性資金壓力，降低資金鏈斷裂風(fēng)險。”中國人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院副研究員劉錦濤介紹，例如南潯農商銀行推出“綠企貸”“惠農貸”，直接用于土地整治與生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設。
“當前城市生態(tài)系統修復項目在投融資模式中，有三大關(guān)鍵短板制約了風(fēng)險防控和資金持續性。”劉錦濤表示。
一是項目收益機制需要進(jìn)一步明確。多數生態(tài)修復項目難以直接產(chǎn)生穩定的現金流，回報周期長(cháng)，投資收益不確定，導致社會(huì )資本和金融機構參與意愿不足。二是金融工具與風(fēng)險保障機制有待完善。綠色信貸等金融工具尚處于起步階段，生態(tài)資產(chǎn)評估體系尚不完善。三是地方政府在生態(tài)修復上的項目融資能力有限。
劉錦濤認為，導致社會(huì )資本難以估值、金融機構難以評估風(fēng)險、政府難以精準補償的主要原因在于生態(tài)效益缺乏有效的價(jià)值轉化機制。
對于健全多元化投融資機制方面，劉錦濤表示，在制度層面，建議建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制，如完善生態(tài)補償制度、探索建立生態(tài)資產(chǎn)負債表、推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負債表改革，提升生態(tài)資產(chǎn)在政府預算與融資體系中的可量化性與可交易性;在市場(chǎng)層面，建議支持發(fā)展碳匯交易、生物多樣性補償等市場(chǎng)化機制，規范特許經(jīng)營(yíng)、土地收益權、生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)等權利配置;在技術(shù)層面，建議加快構建生態(tài)價(jià)值核算和風(fēng)險評估模型，為金融機構提供科學(xué)決策依據。
對于一些長(cháng)期虧損但生態(tài)價(jià)值重要的修復項目，如何使項目由單一政府輸血向市場(chǎng)共建共益轉變，劉錦濤認為關(guān)鍵在于創(chuàng )新性投融資機制的引入。
如構建“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)”的復合型開(kāi)發(fā)模式，培育可變現的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù);通過(guò)財政補貼疊加公益基金、環(huán)保公益眾籌等方式，引導社會(huì )公眾積極參與;鼓勵金融機構開(kāi)發(fā)寬容期長(cháng)、利率低、還款結構靈活的綠色貸款或保險產(chǎn)品，并在風(fēng)控端引入生態(tài)信用評級機制，提升項目融資可得性。
風(fēng)險共擔推動(dòng)可持續運營(yíng)
城市生態(tài)修復項目通常涉及財政、發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源等多個(gè)部門(mén)，資金來(lái)源多元、投入結構復雜。
生態(tài)修復項目的可持續運營(yíng)，不是單靠盈利驅動(dòng)，而是通過(guò)產(chǎn)業(yè)導入、金融創(chuàng )新、政府保障、生態(tài)價(jià)值定價(jià)的“組合拳”，化解其內在盈利難題，實(shí)現生態(tài)效益與經(jīng)濟可行性的統一。
劉錦濤建議，可打破部門(mén)壁壘，建立統一的生態(tài)修復項目庫和資金協(xié)調平臺，相關(guān)部門(mén)可設立生態(tài)修復引導基金或風(fēng)險補償機制，引導金融機構加大綠色信貸支持力度，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)(EOD)模式落地，使生態(tài)項目以效益反哺治理;建議推動(dòng)部門(mén)間數據共享與項目聯(lián)審聯(lián)批機制，建立生態(tài)修復共享平臺，實(shí)現項目審批、資金撥付、績(jì)效評估的橫向協(xié)作。
城市生態(tài)修復的協(xié)同推進(jìn)關(guān)鍵在于以生態(tài)目標為導向，構建統一項目庫與分工協(xié)作機制的運行體系，從而提升資金使用效率與治理合力。
當前，社會(huì )資本對參與城市生態(tài)修復項目的積極性正在上升，但整體仍較為謹慎、有限，參與廣度和深度不夠。
面對生態(tài)修復項目收益周期長(cháng)、回報不確定等特性，構建合理的風(fēng)險分擔機制是保障投融資可持續的關(guān)鍵。在劉錦濤看來(lái)，應從政府、企業(yè)、社會(huì )三方面協(xié)同發(fā)力，形成“責權利對等、風(fēng)險共擔”的機制體系。
在政府層面，要充分發(fā)揮引導性與基礎性作用，通過(guò)財政補貼、生態(tài)補償、風(fēng)險準備金等方式對生態(tài)修復項目提供支持。此外，還需要制定生態(tài)資產(chǎn)核算與評估標準，為風(fēng)險定價(jià)提供基礎。對不達標或破壞生態(tài)的行為，應依法追責。
對企業(yè)來(lái)講，應承擔經(jīng)營(yíng)風(fēng)險與項目實(shí)施責任。在享有收益權的同時(shí)，做好成本控制與運營(yíng)管理，提升生態(tài)與經(jīng)濟效益協(xié)同能力。
鼓勵社會(huì )公眾與金融機構在可控范圍內參與共建共享。金融機構可設計匹配周期的綠色信貸與綠色債券產(chǎn)品，公眾可通過(guò)公益捐贈、綠色消費等低風(fēng)險形式支持生態(tài)修復。 |
