4月30日，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)法典草案)正式面向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，這標志著(zhù)生態(tài)環(huán)境法典編纂邁出關(guān)鍵一步。
這是繼民法典后，我國第二部以“法典”命名的法律。
這部承載著(zhù)護航新時(shí)代美麗中國建設歷史使命的鴻篇巨制，將現行有效的30多部生態(tài)環(huán)境法律、100余件行政法規、1000多件地方性法規，以及黨的十八大以來(lái)生態(tài)文明法治實(shí)踐成果，進(jìn)行系統整合、編訂纂修、集成升華，形成了今天看到的法典草案。
法典草案共5編(總則編、污染防治編、生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編、法律責任和附則編)、1188條。
法典草案是如何平衡取舍的，修改、新增了哪些內容?哪些規定與生活、工作息息相關(guān)?群眾和基層工作者關(guān)心的問(wèn)題是否有回應?中國環(huán)境報記者采訪(fǎng)了多位熟悉法典編纂的專(zhuān)家，梳理出十大亮點(diǎn)，以不同視角從字里行間感知時(shí)代呼聲、民心所向和中國特色。
亮點(diǎn)一：
以人民為中心，著(zhù)力解決老百姓“家門(mén)口”的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題
“生態(tài)環(huán)境法典編纂，是強化人民利益保護、滿(mǎn)足人民群眾對美好生活向往的重要契機。”中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)院環(huán)境法教研室主任曹煒表示。
記者注意到，總則編開(kāi)篇第一條就明確，保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權益是立法目的之一。相較于《環(huán)境保護法》而言，生態(tài)環(huán)境權益是新增內容。
曹煒參與編纂污染防治編，他認為，污染防治編的一個(gè)顯著(zhù)特點(diǎn)就是體現以人民為中心的理念。
油煙、惡臭、噪聲是近年來(lái)老百姓投訴較為集中的問(wèn)題。這些問(wèn)題難以根治，癥結主要在于“達標擾民”。一方面，城市發(fā)展過(guò)程中存在歷史遺留問(wèn)題，例如受曾經(jīng)的城市規劃影響，污染源與居民區相距過(guò)近，或是各功能區缺乏足夠的緩沖空間;另一方面，工程項目在規劃、設計、審批階段，沒(méi)有把可能帶來(lái)的噪聲影響作為重要因素考量，等到建成后再去彌補發(fā)現難度很大。
法典草案在這方面凸顯了源頭預防的思路。
針對油煙排放擾民問(wèn)題，新增規定地方各級人民政府應當加強規劃對餐飲服務(wù)業(yè)布局和設置的引導，在經(jīng)營(yíng)主體登記注冊環(huán)節提示選址禁止性要求，將著(zhù)力點(diǎn)提前到設立選址階段，避免后續因為距離過(guò)近引起糾紛。
針對惡臭擾民問(wèn)題，新增規定各級人民政府及其有關(guān)部門(mén)制定、修改國土空間規劃和有關(guān)規劃，應當合理安排土地用途和建設布局，防止、減少惡臭污染。從規劃層面預防和減少惡臭問(wèn)題。
針對施工噪聲擾民問(wèn)題，新增規定因建筑施工可能造成嚴重污染的，應當優(yōu)先使用低噪聲施工工藝和設備，提高了建筑施工噪聲污染防治的要求。
亮點(diǎn)二：
體現中國特色，綠色低碳發(fā)展單獨成編
綠色低碳發(fā)展單獨成編在法典編纂過(guò)程中備受各界關(guān)注。“這是回應中國‘雙碳’目標、高質(zhì)量發(fā)展等重大戰略決策提出的法治需求。”華僑大學(xué)法學(xué)院院長(cháng)、教授劉超表示。
綠色低碳發(fā)展編在現行《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》《能源法》《節約能源法》《可再生能源法》和全國人大常委會(huì )有關(guān)決議等基礎上，結合現實(shí)需要，聚焦與生態(tài)環(huán)境保護密切相關(guān)的綠色低碳發(fā)展重要環(huán)節、重要領(lǐng)域，建立健全綠色低碳發(fā)展相關(guān)法律制度。
記者注意到，第四章“應對氣候變化”規定了碳達峰碳中和、減緩氣候變化、適應氣候變化的具體舉措，還對開(kāi)展應對氣候變化領(lǐng)域國際合作等作出規定。這體現出中國作為負責任大國，在應對氣候變化方面的國際承諾。
亮點(diǎn)三：
關(guān)注新領(lǐng)域，新增化學(xué)物質(zhì)、電磁輻射和光污染防治條款
污染防治編第九分編，新增化學(xué)物質(zhì)、電磁輻射和光污染防治，這也是法典草案備受關(guān)注的內容。
作為化學(xué)品生產(chǎn)和使用大國，我國潛在的新污染物環(huán)境與健康風(fēng)險隱患較大，新污染物治理日益緊迫?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設的意見(jiàn)》要求，我國將持續推進(jìn)新污染物治理行動(dòng)，到2035年新污染物環(huán)境風(fēng)險得到有效管控。法典草案針對化學(xué)物質(zhì)污染風(fēng)險管控作出詳細規定，無(wú)疑為這一目標的實(shí)現提供了法律保障。
針對電磁輻射污染以及光污染等新型污染，法典草案也進(jìn)行了相應的規范設計。
“這些規定的實(shí)用性很強。”曹煒告訴記者，例如法典草案規定，國家對電磁輻射設施實(shí)行分類(lèi)管理，根據電磁輻射排放水平及其對周?chē)h(huán)境的影響，將電磁輻射設施分為三類(lèi)。“這可以消解公眾對于一些設施的誤解和恐慌。”
光污染是近年來(lái)公眾開(kāi)始關(guān)注的問(wèn)題，一些地方已經(jīng)開(kāi)始探索防治措施。記者發(fā)現，法典草案的規定較為全面細致，對廣告屏、廣告牌、燈箱、媒體立面墻、道路、體育場(chǎng)、施工場(chǎng)地使用照明設施，以及建筑物、構筑物外表面采用玻璃幕墻等建筑材料都進(jìn)行了相應規定。
亮點(diǎn)四：
回應基層訴求，賦予縣級分局獨立執法權
法典草案中一個(gè)值得關(guān)注的亮點(diǎn)是，在總則編第二章監督管理部分明確，設區的市級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)設立的派出機構，可以以自己的名義實(shí)施現場(chǎng)檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰。
一直以來(lái)，縣級生態(tài)環(huán)境分局是否應該擁有獨立執法主體資格備受爭議。實(shí)行省以下生態(tài)環(huán)境機構監測監察執法垂直管理制度改革后，原縣級生態(tài)環(huán)境部門(mén)調整為市級生態(tài)環(huán)境局的派出分局，不具備獨立的行政執法主體資格。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心研究員王彬告訴記者，很多地方還是希望通過(guò)立法賦予縣級生態(tài)環(huán)境分局獨立執法權，一些地方已經(jīng)通過(guò)地方立法賦予縣級生態(tài)環(huán)境部門(mén)獨立行政處罰權。
“區縣級執法隊伍獨立行使行政處罰權，有利于提高執法效率，壓實(shí)地方監管執法責任。”王彬說(shuō)。
亮點(diǎn)五：
強化移動(dòng)源污染防治，首次將發(fā)動(dòng)機、鐵路機車(chē)納入監管范圍
“污染防治立法長(cháng)期以來(lái)較為關(guān)注固定源污染防治，而機動(dòng)車(chē)船等移動(dòng)排放源因排放分散且數量巨大，難以保證監管效果。此外，近年來(lái)，為了牟取經(jīng)濟利益，車(chē)輛所有人、使用人篡改、破壞機動(dòng)車(chē)排放控制系統以及排放檢驗信息造假的情況多發(fā)。”曹煒告訴記者，法典草案強化了對機動(dòng)車(chē)船的污染防治。
法典草案首次將發(fā)動(dòng)機、鐵路機車(chē)納入監管范圍，禁止生產(chǎn)、進(jìn)口或者銷(xiāo)售不符合大氣污染物排放標準的機動(dòng)車(chē)船、非道路移動(dòng)機械、鐵路機車(chē)、發(fā)動(dòng)機。
加強對重型汽車(chē)的監督管理，規定生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)可以在機動(dòng)車(chē)集中停放地、維修地和重型汽車(chē)使用地對在用機動(dòng)車(chē)的大氣污染物排放狀況和排放控制系統運行情況進(jìn)行監督抽測。
對排放控制系統進(jìn)行明確界定，禁止破壞、拆除、屏蔽機動(dòng)車(chē)、非道路移動(dòng)機械、鐵路機車(chē)排放控制系統。
亮點(diǎn)六：
填補立法空白，對第三方機構弄虛作假統一罰則
法律責任編是生態(tài)環(huán)境法典編纂的重點(diǎn)。“必須要考慮生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執法司法面臨的新情況新問(wèn)題，同時(shí)回應生態(tài)環(huán)境執法的現實(shí)需求。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心高級工程師楊霧晨表示。
記者發(fā)現，近兩年關(guān)注度較高的第三方服務(wù)機構管理也出現在法典草案中。
楊霧晨告訴記者，當前，國家法律層面并未授權生態(tài)環(huán)境部門(mén)對第三方環(huán)境監測機構的行政處罰權，生態(tài)環(huán)境部門(mén)發(fā)現環(huán)境監測機構存在造假情形的，只能依法移送市場(chǎng)監督管理部門(mén)進(jìn)行處理處罰或移送公安機關(guān)立案，造成“看得見(jiàn)罰不著(zhù)”的窘境。
本次法典編纂過(guò)程中，充分吸收地方立法經(jīng)驗，將從事生態(tài)環(huán)境監測的機構統一納入第三方服務(wù)機構，并統一設置針對第三方服務(wù)機構弄虛作假違法行為的罰則，為打擊環(huán)境監測造假等“頑疾”提供更有力支持，讓生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域依法行政更有底氣。
亮點(diǎn)七：
化解沖突條款，統一罰款標準
“編纂生態(tài)環(huán)境法典的一個(gè)基本考慮，就是統籌處理單項立法中不一致的規定，增強立法的系統性、整體性、協(xié)同性。”楊霧晨說(shuō)。
現行生態(tài)環(huán)境法律法規的部分法律責任規定存在沖突，執法實(shí)踐中存在困惑。楊霧晨給記者舉了一個(gè)例子，如拒絕監督檢查的違法行為的罰款幅度，《海洋環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》中規定是5萬(wàn)元—20萬(wàn)元;《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》以及《噪聲污染防治法》中規定是2萬(wàn)元—20萬(wàn)元。對相關(guān)責任人員是否實(shí)施“雙罰制”也不一致，予以“雙罰”的，罰款額度又不一致。
對此，法典草案法律責任編在共性規定中，將拒絕檢查的法律責任統一為5萬(wàn)元—20萬(wàn)元罰款，且對直接負責的主管人員和其他直接責任人員實(shí)施0.5萬(wàn)元—2萬(wàn)元的“雙罰制”。
亮點(diǎn)八：
提高法律適用，調整個(gè)人違法從事危廢經(jīng)營(yíng)活動(dòng)罰款
現行《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百一十四條對無(wú)許可證從事危險廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的違法行為規定了嚴格的處罰措施。但由于最低100萬(wàn)元的處罰額度和“雙罰制”規定等原因，導致個(gè)人無(wú)許可證從事危險廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否適用此條法律規定存在較大爭議。“現實(shí)中如果個(gè)人無(wú)證收集危廢，若處罰不當，極易引發(fā)類(lèi)似‘天價(jià)芹菜案’的輿論風(fēng)波。”楊霧晨說(shuō)。
法典草案積極回應生態(tài)環(huán)境執法的現實(shí)需求，區分企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、個(gè)人等違法主體，調整個(gè)人違法從事收集、貯存、利用、處置危廢經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的罰款，增強法律適用，提高執法效能。
亮點(diǎn)九：
針對新情況新問(wèn)題，加強建筑垃圾、新三樣等固體廢物污染防治
建筑垃圾如何處置?動(dòng)力電池、光伏組件以及風(fēng)機葉片等新能源產(chǎn)品大量集中退役后怎么辦?法典草案對這些新情況、新問(wèn)題均有回應。
新增規定建設單位應當將建筑垃圾污染防治費用列入工程造價(jià)，在施工合同中明確工程施工單位的建筑垃圾污染防治責任。
新增規定廢舊風(fēng)電機組葉片、光伏組件、動(dòng)力電池等產(chǎn)品的拆解、處置應當加強污染防治，按照規定開(kāi)展精細化、無(wú)害化拆解、處置。
亮點(diǎn)十：
積極應對風(fēng)險挑戰，增設“突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應對”專(zhuān)章
法典草案總則編第七章對突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應對作了具體規定。
“我國應急管理體制基本形成，但是環(huán)境應急法治建設距離實(shí)際需求還有較大差距。”王彬認為，一方面，我國突發(fā)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險態(tài)勢沒(méi)有根本改變。另一方面，環(huán)境應急法治建設還不完善，一是環(huán)境應急缺乏統一系統性規范;二是有關(guān)環(huán)境應急的部門(mén)規章效力低，缺乏權威性，且大多較為陳舊，與實(shí)際情況不相適應;三是相關(guān)部門(mén)關(guān)于環(huán)境應急的職責規定不清，有關(guān)法律規定之間缺乏有效銜接。
對此，法典草案設立專(zhuān)章，總結突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應對實(shí)踐中行之有效的制度和經(jīng)驗，對突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應對作了系統規定，為積極有效應對各種風(fēng)險挑戰，及時(shí)妥善科學(xué)處置各類(lèi)突發(fā)環(huán)境事件提供了法治保障。 |
