十四屆全國人大四次會(huì )議日前聽(tīng)取了全國人大常委會(huì )副委員長(cháng)李鴻忠作的《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典(草案)》的說(shuō)明。3月8日，舉行代表小組會(huì )議，審議生態(tài)環(huán)境法典草案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)法典草案)。參與了編纂相關(guān)工作的武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(cháng)秦天寶在接受本報記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)強調，編纂法典，不是簡(jiǎn)單的法律匯編，而是一場(chǎng)系統性的法治升級。從“法律體系”邁向“法典體系”，核心在于解決立法碎片化的問(wèn)題。

　　秦天寶，武漢大學(xué)弘毅特聘教授、博導;武漢大學(xué)法學(xué)院院長(cháng)，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(cháng);國家級高層次人才、生態(tài)環(huán)境保護專(zhuān)業(yè)技術(shù)領(lǐng)軍人才;生態(tài)環(huán)境部碳排放專(zhuān)項法律顧問(wèn)，聯(lián)合國《生物多樣性公約—名古屋議定書(shū)》遵約委員會(huì )副主席。

中國環(huán)境報：我國目前現行有效的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律有30多部，為何還要編纂生態(tài)環(huán)境法典？這部法典選擇在“十五五”開(kāi)局之年出臺有何意義？

　　秦天寶：經(jīng)過(guò)數十年的努力，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域已建立起較為完備的制度體系，為編纂生態(tài)環(huán)境法典奠定了堅實(shí)的實(shí)踐基礎。

　　編纂法典，不是簡(jiǎn)單的法律匯編，而是一場(chǎng)系統性的法治升級。它是對現有制度規范的編訂纂修、集成升華，旨在增強法律體系的系統性、整體性與協(xié)同性，讓法律從“零散的珍珠”變成“精美的項鏈”。

　　從“法律體系”邁向“法典體系”，核心在于解決立法碎片化的問(wèn)題。過(guò)去采用的是“成熟一個(gè)制定一個(gè)”的分散立法模式，雖然靈活，但也不可避免地帶來(lái)了法律之間的重復、交叉甚至沖突，增加了執法和守法的成本。

　　這部法典選擇在“十五五”開(kāi)局之年推動(dòng)出臺，彰顯了我國立足長(cháng)遠、把握關(guān)鍵的戰略布局。“十五五”是美麗中國建設從“取得重大進(jìn)展”邁向“基本實(shí)現”目標的關(guān)鍵時(shí)期，也是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型的攻堅期。法典草案的出臺，不僅能統攬全局，為“十五五”規劃綱要提出的綠色低碳發(fā)展目標提供最嚴密的法治保障，更能以法典的權威性穩定社會(huì )預期，確保生態(tài)文明建設在法治軌道上行穩致遠。

中國環(huán)境報：為什么采取適度法典化的方式進(jìn)行編纂？

　　秦天寶：采用“適度法典化”模式，是基于我國國情和立法規律做出的科學(xué)決策，體現了實(shí)事求是的立法智慧。

　　生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域涉及面極廣，既包括污染防治，也涵蓋資源保護、生態(tài)平衡，更事關(guān)綠色低碳發(fā)展。如果追求“完美主義”的絕對完整，將所有相關(guān)法律無(wú)一例外全部納入，不僅體量過(guò)于龐大，還可能打破現有資源、能源等領(lǐng)域單行法已形成的穩定格局。

　　因此，“適度法典化”采取了分類(lèi)處理的靈活策略，主要體現在三個(gè)方面。一是將環(huán)境保護法等10部核心法律經(jīng)編訂纂修后全部納入，這些法律在法典出臺后不再保留;二是對于長(cháng)江保護法、黃河保護法等流域法以及森林、草原等資源類(lèi)法律，擇其要旨要則納入法典，但保留單行法以維持其針對性和穩定性;三是對于碳達峰碳中和等新興的、正在不斷探索創(chuàng )新的事項，做出原則性規定以引領(lǐng)未來(lái)。

　　這種模式既實(shí)現了環(huán)境法體系的“基干”部分高度統一，又保留了“血肉”部分的專(zhuān)業(yè)性與靈活性，形成了“法典+單行法”雙法源格局，非常契合當前深入推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的現實(shí)需要。

　　將“綠色低碳發(fā)展”獨立成編，是全球范圍內的首創(chuàng )之舉，這不僅僅是體例的創(chuàng )新，更是發(fā)展理念的根本性變革。

中國環(huán)境報：法典草案整合了現有的法律法規，在編纂過(guò)程中如何解決條款重復、銜接不暢等問(wèn)題？

　　秦天寶：這是一項技術(shù)性極強的工作。法典草案主要依靠體系化思維和精細化的立法技術(shù)來(lái)消除這些積弊。

　　第一，確立“總則”統攝地位。法典草案設置了統領(lǐng)性的總則編，規定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的基礎原則和普遍性制度。這就好比給整個(gè)法典安裝了一個(gè)“中央處理器”，各分編必須在總則的統攝下運行，從根本上避免了此前單行法“政出多門(mén)”導致的法律沖突。

　　第二，整合共性制度，消除重復。以污染防治編為例，法典草案將過(guò)去散見(jiàn)于大氣法、水法、土壤法等法律中的共性制度提煉出來(lái)，形成“通則”或“一般規定”，再根據不同環(huán)境要素的特點(diǎn)進(jìn)行細化。這就避免了在每一部單行法中都重復規定“監測規范”“應急措施”等內容，實(shí)現了條文精簡(jiǎn)與邏輯嚴密。

　　第三，明確銜接機制，打通“腸梗阻”。法典草案確立了行政執法優(yōu)先、政府索賠補償、公益訴訟兜底的制度銜接機制，有效解決了因制度設立時(shí)序不同而導致的裁判規則不清、類(lèi)案異判問(wèn)題，維護了法治的統一和權威。特別是在司法實(shí)踐中，解決了環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等不同救濟途徑之間的適用順次問(wèn)題。

中國環(huán)境報：法典草案將“綠色低碳發(fā)展”獨立成編，出于何種考慮？

　　秦天寶：將“綠色低碳發(fā)展”獨立成編，是全球范圍內的首創(chuàng )之舉，這不僅僅是體例的創(chuàng )新，更是發(fā)展理念的根本性變革。

　　它標志著(zhù)我國環(huán)境保護立法實(shí)現了從傳統“末端治理”向“源頭管控”“引領(lǐng)轉型”的重大跨越。過(guò)去，我國法律更多聚焦于“污染物排放了怎么罰、環(huán)境破壞了怎么治”，側重于事后救濟。而獨立成編的“綠色低碳發(fā)展”，則將法律的觸角延伸到了經(jīng)濟社會(huì )的前端，直接對生產(chǎn)方式和消費模式進(jìn)行綠色重塑。

　　加快經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型是“十五五”核心任務(wù)。綠色低碳發(fā)展編通過(guò)建立健全綠色消費制度、完善廢棄物循環(huán)利用體系、明確企業(yè)綠色轉型義務(wù)等，將“雙碳”目標和綠色發(fā)展的宏觀(guān)戰略轉化為全社會(huì )一體遵循的法律規則。它不僅告訴社會(huì )“不能做什么”，更指引社會(huì )“應該鼓勵做什么”，為培育新質(zhì)生產(chǎn)力、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供了根本的法律驅動(dòng)力。

　　生態(tài)環(huán)境保護的初心就是為了人民。法典之所以“接地氣”，恰恰體現了其作為“新時(shí)代的人民法典”應有的底色。

中國環(huán)境報：法典草案回應了當下哪些急需解決的問(wèn)題？

　　秦天寶：法典草案既關(guān)注了宏觀(guān)戰略，也解決了微觀(guān)痛點(diǎn)。

　　首先是戰略前瞻性。法典草案對應對氣候變化、碳達峰碳中和等新興領(lǐng)域做出了原則性、引領(lǐng)性規定，填補了這些領(lǐng)域的立法空白，為未來(lái)的制度建設和實(shí)踐探索留出了空間。

　　其次是直面治理難點(diǎn)。法典草案精準發(fā)力，回應了當前污染防治的短板。例如，在污染防治編中，加強了對揮發(fā)性有機物(VOCs)的源頭管控，將“有機溶劑”拓展為“含揮發(fā)性有機物的原輔材料和產(chǎn)品”，并強化移動(dòng)源排放監管;針對農業(yè)面源污染占比上升的趨勢，加強了農業(yè)投入品管理和廢棄物處置等規定。

　　最后是彰顯法治文明溫度。法典草案嚴厲打擊監測數據、環(huán)境服務(wù)等領(lǐng)域的弄虛作假行為，維護市場(chǎng)公平;同時(shí)優(yōu)化行政處罰，落實(shí)過(guò)罰相當原則，通過(guò)增加從重、從輕、減輕或不予處罰的適用規定，有效避免執法實(shí)踐中“小過(guò)重罰”與“大過(guò)輕罰”并存的尷尬，為執法機關(guān)提供了更具操作性的裁量基準。

中國環(huán)境報：法典草案針對油煙、惡臭等老百姓“家門(mén)口”的問(wèn)題做出了規定。請問(wèn)，為何這部以“法典”命名的法律如此“接地氣”？

　　秦天寶：生態(tài)環(huán)境保護的初心就是為了人民。法典之所以“接地氣”，恰恰體現了其作為“新時(shí)代的人民法典”應有的底色。

　　首先，這是由法典的根本目的決定的。法典草案總則編開(kāi)宗明義，將“保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權益”作為立法目的。老百姓對生態(tài)環(huán)境最直觀(guān)的感受，不是抽象的總量減排數據，而是家門(mén)口的油煙是否嗆人、廣場(chǎng)舞的噪聲是否擾民。如果法典對這些“急難愁盼”視而不見(jiàn)，就背離了以人民為中心的宗旨。

　　其次，這是法治精細化和溫度的體現。過(guò)去，大型工業(yè)企業(yè)是監管重點(diǎn)，但隨著(zhù)生活水平的提高和污染結構的變化，社會(huì )生活源污染占比上升，成為新的矛盾焦點(diǎn)。法典草案增加對秸稈焚燒的科學(xué)精準管控，針對油煙、惡臭等問(wèn)題細化規劃選址要求，加強建筑施工噪聲污染防治。這些看似細微的條款，實(shí)則是將宏大的“美麗中國”敘事，落細為可感可觸的民生溫度，讓人民群眾在每一個(gè)生活場(chǎng)景中都能感受到法治的公平與正義。