不久前，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境分區管控的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)正式發(fā)布，標志著(zhù)中國生態(tài)環(huán)境分區管控進(jìn)入新階段。實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區管控是提升生態(tài)環(huán)境治理現代化水平的重要舉措，簡(jiǎn)單說(shuō)，就是對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行分區域差異化的精準管控，比如三江源等國家公園的設立就是屬于生態(tài)環(huán)境分區管控的措施。那么分區管控具體怎么分怎么管?如果一家企業(yè)想要選址建廠(chǎng)，一個(gè)地方要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，會(huì )面對什么變化?幾年來(lái)各地的試點(diǎn)探索效果如何呢?

　　生態(tài)環(huán)境分區管控，第一個(gè)關(guān)鍵詞就是“分區”。它是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標，實(shí)施分區域差異化精準管控的環(huán)境管理制度。通俗地說(shuō)，就是不同區域，政策不同。

　　清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授 劉毅：實(shí)際上強調的是因地制宜，根據不同的區域自然環(huán)境稟賦、生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)，進(jìn)行有針對性生態(tài)環(huán)境治理，不搞一刀切，我覺(jué)得這是它最精髓的地方。

　　當前，我國生態(tài)文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，為什么要實(shí)行分區管控?如何處理好發(fā)展和保護的關(guān)系呢?這也正是《意見(jiàn)》的第二個(gè)關(guān)鍵詞——源頭預防。

　　清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授 劉毅：源頭預防就是要在比較早的階段來(lái)避免未來(lái)可能出現的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，而不是等到一切都已經(jīng)做好之后，再去末端做污染減排。

　　生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院副院長(cháng) 萬(wàn)軍：我們國家的生態(tài)環(huán)境保護，前期的時(shí)候有包括環(huán)評等一系列的前期源頭預防制度，但是那時(shí)候很多屬于被動(dòng)的，項目來(lái)了之后才主動(dòng)去看對環(huán)境有什么影響?，F在生態(tài)環(huán)境分區管控，企業(yè)過(guò)來(lái)之后，就可以很清晰地知道這個(gè)地方的生態(tài)環(huán)境保護要求是什么。

　　了解這項制度，還要了解第三個(gè)關(guān)鍵詞——三條線(xiàn)，分別是生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)。嚴守這“三條線(xiàn)”是生態(tài)環(huán)境分區管控的重要前提，不過(guò)，這“三條線(xiàn)”的概念并不是這次《意見(jiàn)》出臺才有，比如劃定生態(tài)紅線(xiàn)的要求已經(jīng)存在多年。從2017年開(kāi)始，我國又啟動(dòng)了“三線(xiàn)一單”試點(diǎn)，也就是在“三條線(xiàn)”的基礎上，再加上一個(gè)“生態(tài)環(huán)境準入清單”。

　　生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院副院長(cháng) 萬(wàn)軍：前期的這些試點(diǎn)和實(shí)踐已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，包括前期最早從濟南、連云港等4個(gè)城市開(kāi)展試點(diǎn)，到后來(lái)的時(shí)候，在長(cháng)江經(jīng)濟帶11個(gè)省市率先推進(jìn)“三線(xiàn)一單”制定，再到全國分兩批實(shí)現全國全覆蓋。

　　那么，生態(tài)環(huán)境分區管控到底要怎么分?怎么管呢?讀懂它，也要關(guān)注三個(gè)重點(diǎn)，分別是生態(tài)環(huán)境的管控單元、準入清單和信息平臺。管控單元是基礎。目前，我國共劃定4萬(wàn)多個(gè)生態(tài)環(huán)境管控單元，這些管控單元又根據情況不同，被分為優(yōu)先保護、重點(diǎn)管控和一般管控單元。

　　清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授 劉毅：這樣做的好處是非常清晰地告訴決策者和企業(yè)投資者，在什么地方可以重點(diǎn)發(fā)展，哪些地方要避開(kāi)、繞開(kāi)，要重點(diǎn)保護。比如飲用水源保護區，這在法律里面有很明確的規定，所以大家都知道不能在那兒開(kāi)發(fā)建設。但還有一些區域，比方大氣的弱擴散區，比方生物生態(tài)的敏感區域，這些區域目前在法律里沒(méi)有很明確的界定，當然也很難去規定。通過(guò)劃這些單元的方式，把它明確出來(lái)，這些地方也要特別注意，至少要限制開(kāi)發(fā)建設。

　　重慶從2020年開(kāi)始實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區管控，在重慶市生態(tài)環(huán)境局大數據中心記者看到，大屏幕上，重慶衛星地圖被紅、黃、綠三種顏色覆蓋，共劃分成了818個(gè)環(huán)境管控單元。

　　重慶市生態(tài)環(huán)境局環(huán)境影響評價(jià)處處長(cháng) 鄭強：綠色標注的是優(yōu)先保護單元，它主要分布在重慶的東北和東南，是以生態(tài)保護優(yōu)先為主的區域，涉及飲用水源地、自然保護地以及生態(tài)保護紅線(xiàn)。紅色的是重點(diǎn)管控單元，主要用于重慶的工業(yè)發(fā)展和城鎮開(kāi)發(fā)建設。黃色的區域屬于一般管控單元，它是為生態(tài)保護和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展預留空間的。

　　確定了生態(tài)環(huán)境管控單元后，《意見(jiàn)》還要求編制生態(tài)環(huán)境準入清單。也就是說(shuō)，在某類(lèi)管控單元里，什么項目允許建設，什么項目要重新選址，都要按清單來(lái)管理。

　　生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院副院長(cháng) 萬(wàn)軍：生態(tài)環(huán)境準入清單原來(lái)散布在各個(gè)相應的制度里面，比如針對生態(tài)保護紅線(xiàn)區、自然保護地，它有它的一些禁止性、限制性的要求?，F在通過(guò)生態(tài)環(huán)境分區管控體系這樣一整套的制度，把散布在各個(gè)政策、各個(gè)區劃、各個(gè)流域區域里面的準入要求給綜合化、系統化，集成在一個(gè)體系里面，實(shí)現精細化區域落地。

　　重慶市云陽(yáng)縣坐落在三峽庫區長(cháng)江邊上，有長(cháng)達196.45公里的江岸線(xiàn)，生豬養殖一直是當地農業(yè)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。雖然利潤可觀(guān)，但由此帶來(lái)的糞尿、污水，以及有害氣體等也對長(cháng)江造成一定污染。實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區管控后，當地對這一現象進(jìn)行了整改。

　　重慶市云陽(yáng)縣生態(tài)環(huán)境局行政審批科科長(cháng)張川東：我們根據生態(tài)環(huán)境分區管控要求，科學(xué)制定養殖區域劃分方案，在靠近長(cháng)江827.81平方公里劃定了禁養區和適養區，在一塊將近2000平方公里的區域劃定了適養區，嚴格把控“三高”企業(yè)準入，及時(shí)關(guān)閉、騰退不合理養殖企業(yè)，倒逼現有的養殖大戶(hù)走上綠色高質(zhì)量發(fā)展之路。

　　分區管控試行幾年來(lái)，當地關(guān)閉了禁養區內的400家養殖場(chǎng)，今年又拒絕了5家養殖大戶(hù)落地，并將907家生豬養殖場(chǎng)逐一落入所在街道的管控單元，提出綠色升級要求。

　　在云陽(yáng)縣蔈草鎮，一家生豬養殖場(chǎng)在環(huán)保部門(mén)的指導下，正在進(jìn)行種養殖結合的生態(tài)循環(huán)改造。經(jīng)過(guò)改造，豬圈里的糞污變成了有機肥，污水經(jīng)發(fā)酵后，由高壓水泵抽調到果林里，還能用于澆灌土地。

　　管控單元是基礎，準入清單是手段，此外，全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區管控還有一個(gè)重要支撐，那就是信息平臺，也就是要充分發(fā)揮數字化的力量?！兑庖?jiàn)》一方面要求各地完善在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)和智慧決策功能等，同時(shí)強調，要推進(jìn)這一系統與其他業(yè)務(wù)系統的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同。

　　那么，數字化應用到底能發(fā)揮什么樣的作用呢?2020年，廈門(mén)市在全國率先建成“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區管控應用系統，并對外開(kāi)放了查詢(xún)功能。這一系統背后，有強大的數據支撐。

　　福建廈門(mén)市生態(tài)環(huán)境局環(huán)評處處長(cháng) 詹源：我們在系統里面融入了國土空間、市政設施、產(chǎn)業(yè)布局以及生態(tài)環(huán)境，一共有207個(gè)矢量圖層，在這里面可以查看到空間信息、污水管網(wǎng)設置、產(chǎn)業(yè)布局規劃等信息。同時(shí)，我們還梳理了10萬(wàn)多條準入條件，形成了分區管控的智慧內核。

　　有了這個(gè)智慧大腦，無(wú)論是想招商引資的政府部門(mén)還是企業(yè)，提前上網(wǎng)查詢(xún)一下，很快就可以了解到這個(gè)項目適不適合在這里建，有沒(méi)有更好的地方可以建。廈門(mén)的一家科技公司近年來(lái)不斷擴大產(chǎn)業(yè)規模，有多個(gè)新建項目落地投產(chǎn)。自從這個(gè)應用系統上線(xiàn)，他們在新建項目選址時(shí)就有了智能小幫手。

　　通過(guò)這個(gè)系統，很多事項都能在線(xiàn)審批，辦事效率大大提高。如今，企業(yè)在這個(gè)信息平臺上還可以實(shí)現環(huán)評、排污許可、排污權“三證合一”一站式辦理。這一系統應用后，廈門(mén)市已指導近萬(wàn)個(gè)項目進(jìn)行布局優(yōu)化或調整工藝，杜絕落后項目落地，減少無(wú)效投資8億多元，各部門(mén)之間也進(jìn)一步加強了資源共享。

　　提到“生態(tài)紅線(xiàn)”“管控”這樣的字眼，人們往往會(huì )想到是不是會(huì )限制經(jīng)濟發(fā)展?而《意見(jiàn)》提出的一項重點(diǎn)任務(wù)就是助推經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展，包括服務(wù)國家重大戰略，比如落實(shí)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展戰略等，同時(shí)，引導重點(diǎn)行業(yè)向環(huán)境容量大、市場(chǎng)需求旺盛、市場(chǎng)保障條件好的地區科學(xué)布局、有序轉移，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。

　　生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院副院長(cháng) 萬(wàn)軍：它主要的要求不是限制，是把需要保護的區域識別出來(lái)進(jìn)行優(yōu)先保護，對于要重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的、風(fēng)險比較大的區域，針對它面臨什么樣的問(wèn)題實(shí)施差異化重點(diǎn)管控。這樣給發(fā)展留出了更多空間，為后續決策提供了更有效的支撐。

　　好政策關(guān)鍵在落實(shí)?！兑庖?jiàn)》在監管手段上有所創(chuàng )新，提出“充分利用大數據、衛星遙感、無(wú)人機等技術(shù)手段開(kāi)展動(dòng)態(tài)監控”，將生態(tài)環(huán)境分區管控實(shí)施情況和領(lǐng)導干部考核掛鉤，并從多方面加強了組織保障。

　　生態(tài)環(huán)境分區管控作為一項制度創(chuàng )新，通過(guò)“劃界線(xiàn)、定邊框、設清單”，有助于更加有針對性地制定保護和管理措施，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的風(fēng)險。同時(shí)，也更好地促進(jìn)生態(tài)資源的合理利用，推動(dòng)生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展。當然這是一個(gè)非常復雜的系統工程，不同地區的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不一樣，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求也不一樣，需要按照這把“綠色標尺”，結合實(shí)際情況，開(kāi)展差異化精準管控。根據《意見(jiàn)》，各地還將分級編制發(fā)布本行政區域內的生態(tài)環(huán)境分區管控方案，讓美麗中國的建設從細節出發(fā)，更科學(xué)更精準更高效。