近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境分區管控的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。這是新時(shí)期深入推進(jìn)生態(tài)文明建設的又一項重要舉措，《意見(jiàn)》圍繞構建和完善生態(tài)環(huán)境分區管控制度體系，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境單元化精準化差異化高水平治理，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，對支撐美麗中國建設意義重大。

技術(shù)體系現狀與進(jìn)展

　　建立生態(tài)環(huán)境分區管控制度是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。2023年7月，習近平總書(shū)記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )上提出，全面落實(shí)生態(tài)環(huán)境分區管控要求，為綠色低碳發(fā)展“明底線(xiàn)”“劃邊框”，著(zhù)力從根本上解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。我國生態(tài)環(huán)境問(wèn)題復雜多樣，不同區域、流域、海域等空間地域和空間尺度上表現形式和成因機制差異較大，具有顯著(zhù)的空間分異特征。2000年以來(lái)，國家相繼發(fā)布了地表水、大氣、噪聲環(huán)境功能區劃、生態(tài)功能區劃，推動(dòng)生態(tài)保護紅線(xiàn)和流域水環(huán)境控制單元劃定，初步建立了不同生態(tài)環(huán)境要素的空間分區及管控體系。整體來(lái)看，已有生態(tài)環(huán)境分區以單一要素狀態(tài)變化監測與管理為主，不同分區技術(shù)方法差異較大，整體保護系統治理的水平不高，源頭預防式主動(dòng)干預措施針對性不強。為響應習近平總書(shū)記關(guān)于生態(tài)環(huán)境整體保護系統治理的指示要求，應對新形勢下生態(tài)環(huán)境精細化管理的現實(shí)需要，進(jìn)一步完善我國生態(tài)環(huán)境源頭預防制度，建立生態(tài)環(huán)境分區管控技術(shù)方法體系勢在必行。

　　2017年，在連云港等4個(gè)試點(diǎn)城市實(shí)踐基礎上，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和環(huán)境準入負面清單”技術(shù)指南(試行)》，突出了“問(wèn)題識別—質(zhì)量目標—分區管控—準入清單”的邏輯關(guān)系，構建了從“三線(xiàn)”到生態(tài)環(huán)境管控單元，從一般性污染防治到清單化準入管控的主線(xiàn)，系統提出了生態(tài)環(huán)境分區管控方案編制的通用原則、內容、程序、方法和要求。后續實(shí)施過(guò)程中，結合部分省(市)遇到的問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境部又相繼印發(fā)了《“三線(xiàn)一單”編制技術(shù)要求(試行)》《“三線(xiàn)一單”成果數據規范(試行)》《生態(tài)環(huán)境準入清單編制要點(diǎn)(試行)》《生態(tài)環(huán)境分區管控動(dòng)態(tài)更新技術(shù)要點(diǎn)(試行)》等7項具體技術(shù)文件，基本形成了以規范性技術(shù)要求為核心的生態(tài)環(huán)境分區管控技術(shù)體系，為全國各省份、各地市建立和完善生態(tài)環(huán)境分區管控體系提供了有力的技術(shù)支撐。

技術(shù)邏輯與關(guān)鍵技術(shù)

　　生態(tài)環(huán)境分區管控面向生態(tài)環(huán)境保護對象，以生態(tài)環(huán)境系統結構、過(guò)程和功能特性為基礎，深入分析區域發(fā)展和開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)的規模、布局與區域生態(tài)安全保障和環(huán)境質(zhì)量改善之間的響應關(guān)系基礎，構建“質(zhì)量目標—管控單元—準入清單”差異化空間管控體系。生態(tài)環(huán)境分區管控的核心特征在于空間化、集成化和精細化，基于多要素集成的生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術(shù)，將各要素分區的生態(tài)環(huán)境管控要求集成并落實(shí)到不同管控單元，確定生態(tài)環(huán)境管控單元及差異化的生態(tài)環(huán)境準入清單，極大促進(jìn)了多要素管理銜接融合、功能分區空間綜合集成和生態(tài)環(huán)境管控措施精細化。

　　一是綜合劃定生態(tài)環(huán)境管控單元。綜合考慮生態(tài)系統完整性和安全性、環(huán)境質(zhì)量改善需求和客觀(guān)規律、資源能源開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境的關(guān)聯(lián)性等，確定生態(tài)、環(huán)境、資源等不同要素分區劃定與分類(lèi)管控方案。在此基礎上，銜接生態(tài)環(huán)境特征及管理要求、經(jīng)濟社會(huì )特征、行政邊界和管理需求，進(jìn)行要素分區的融合與屬性匹配，運用空間分析技術(shù)形成綜合環(huán)境要素管控分區圖，將生態(tài)保護紅線(xiàn)及一般生態(tài)空間、水環(huán)境優(yōu)先保護區、大氣環(huán)境優(yōu)先保護區等綜合劃定為優(yōu)先保護單元，將氣象水文條件不佳及污染排放集中、環(huán)境質(zhì)量超標、環(huán)境風(fēng)險較大的城鎮和工業(yè)園區等劃定為重點(diǎn)管控單元，其他區域劃定為一般管控單元。初步完成后，還須對生態(tài)環(huán)境管控單元與要素分區中優(yōu)先保護和重點(diǎn)管控分區面積和比例、省市等不同空間尺度管控單元面積和比例進(jìn)行自上而下、自下而上的多輪校核和反饋。目前，全國層面共劃定生態(tài)環(huán)境管控單元4萬(wàn)多個(gè)，其中優(yōu)先保護、重點(diǎn)管控和一般管控三類(lèi)單元面積比例分別為55.5%、14.5%和30.0%，建立了覆蓋國土空間的生態(tài)環(huán)境分區差異化管控方案，重點(diǎn)管控單元空間尺度達到鄉鎮/園區級別，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境源頭預防空間管控精度提高一個(gè)量級。

　　二是精細編制生態(tài)環(huán)境準入清單。以經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展調控、生態(tài)環(huán)境保護管理要求等政策和文件為依托，收集、整理、歸并已有的生態(tài)、環(huán)境、資源、產(chǎn)業(yè)等管理措施并將其落實(shí)到生態(tài)環(huán)境管控單元上，保證與已有環(huán)境及經(jīng)濟政策的一致性?；诃h(huán)境輸入響應關(guān)系和資源環(huán)境承載能力，向下分解得到不同空間尺度差異化管控措施，開(kāi)展資源環(huán)境要素多源管控對策措施的環(huán)境效應、經(jīng)濟成本和社會(huì )影響的綜合評估，綜合考慮公平性、效率性以及經(jīng)濟性等因素，篩選提出各生態(tài)環(huán)境管控單元的管控措施組合。集成各要素空間差異化的生態(tài)環(huán)境管控要求，開(kāi)展多要素管控措施的銜接和融合，建立“目標—空間—措施”協(xié)同的生態(tài)環(huán)境管控數據集，對應省—市—縣—街道/鄉鎮的行政管理體系，從空間布局約束、污染排放管控、資源開(kāi)發(fā)效率和環(huán)境風(fēng)險防控等維度，編制多層級、多維度、結構化的生態(tài)環(huán)境準入清單。目前，全國已編制完成了31個(gè)省(區、市)、143個(gè)片區、382個(gè)地級行政區及4萬(wàn)多個(gè)單元4個(gè)層級的差異化生態(tài)環(huán)境準入清單，實(shí)現了國家發(fā)展戰略目標和生態(tài)環(huán)境治理要求的逐級分解和落地細化。

　　三是分級建設生態(tài)環(huán)境分區管控信息平臺。以?xún)?yōu)化數據管理流程和支撐服務(wù)管理決策為導向，遵循生態(tài)環(huán)境分區管控成果數據獲取、共享、處理與應用的標準技術(shù)流程，完善成果數據“匯交、審核、更新和備案”全流程技術(shù)框架，打通與污染源管理、環(huán)境監測及其他有關(guān)部門(mén)信息管理平臺的接口，建設成果數據共享系統和管理平臺。同時(shí)，綜合運用大數據融合、機器學(xué)習和空間分析等技術(shù)手段，建立基于空間單元的環(huán)境準入智能化評估管理工具，支撐產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調整、項目準入選址、環(huán)評審批管理等綜合決策，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境分區管控體系的落地應用和日常業(yè)務(wù)化運行，部分地區項目審批時(shí)間已由“周”縮短為“天”。目前，已建成了國家與地方高效聯(lián)動(dòng)的生態(tài)環(huán)境分區管控成果數據管理平臺和應用系統，初步形成全國生態(tài)環(huán)境分區管控“一張圖”管理。

未來(lái)技術(shù)展望與建議

　　生態(tài)環(huán)境分區管控作為一項新的制度安排，要堅持人與自然和諧共生理念，以美麗中國建設為指引，在綠色發(fā)展和“雙碳”戰略背景下，適應新時(shí)期生態(tài)環(huán)境治理戰略性轉變要求，進(jìn)一步規范、深化和完善現有技術(shù)方法與標準體系，加強技術(shù)體系對生態(tài)環(huán)境分區管控制度落地實(shí)施的支撐保障。

　　支撐新時(shí)代美麗中國建設和綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區管控理論與制度創(chuàng )新研究。加快完善生態(tài)環(huán)境分區管控基礎理論體系，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境分區管控從污染防治全面轉向支撐美麗中國建設，建立國土空間分區差異化的環(huán)境質(zhì)量管理和排放強度管控的理論方法與技術(shù)路徑，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴綠、增長(cháng)。深入推動(dòng)生態(tài)環(huán)境分區管控制度研究，推動(dòng)形成基于生態(tài)環(huán)境承載能力的分區準入管控模式，推動(dòng)國土空間治理的跨部門(mén)、多要素政策協(xié)同，形成政策合力，支撐國土空間生態(tài)環(huán)境分區精細化管理?？蛇x擇重點(diǎn)區域、流域和城市，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境分區管控多路徑應用試點(diǎn)，總結先進(jìn)經(jīng)驗進(jìn)行示范推廣。

　　圍繞生態(tài)環(huán)境分區管控重大技術(shù)需求與關(guān)鍵瓶頸，進(jìn)一步加強生態(tài)環(huán)境分區管控關(guān)鍵技術(shù)與工具研發(fā)。系統總結上一階段國家和地方生態(tài)環(huán)境分區管控編制與實(shí)施應用的技術(shù)經(jīng)驗與問(wèn)題挑戰，優(yōu)化完善生態(tài)環(huán)境分區管控技術(shù)體系頂層設計。針對生態(tài)環(huán)境分區管控關(guān)鍵技術(shù)瓶頸，進(jìn)一步完善結構化生態(tài)環(huán)境準入清單編制技術(shù)，結合人工智能與大模型應用前沿完善生態(tài)環(huán)境分區管控信息平臺功能，拓展應用場(chǎng)景，充分發(fā)揮信息管理平臺的智慧決策作用。圍繞美麗中國建設、減污降碳協(xié)同管控、生物多樣性保護與環(huán)境風(fēng)險防控、人體環(huán)境健康保障等重大需求，深化重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)突破，開(kāi)展具有自主知識產(chǎn)權的關(guān)鍵技術(shù)和模型工具研發(fā)。

　　面向制度全面落地和基層管理需求，強化生態(tài)環(huán)境分區管控實(shí)施成效跟蹤評估、更新調整和監督考核等管理領(lǐng)域技術(shù)支撐。加快建立年度跟蹤和五年評估的技術(shù)框架與應用機制，構建一套可反映應用進(jìn)展及總體成效、與監督考核掛鉤的定量與定性結合的評估方法，規范生態(tài)環(huán)境分區管控方案跟蹤評估的評價(jià)流程、評價(jià)指標與管理程序等。完善生態(tài)環(huán)境分區管控更新調整技術(shù)體系和管理程序，明確生態(tài)環(huán)境分區管控動(dòng)態(tài)更新、定期調整的一般情形、技術(shù)原則和技術(shù)規范要求，完善相關(guān)管理程序與審查機制，保持生態(tài)環(huán)境分區管控制度生命力。

　　(作者系清華大學(xué)教授劉毅)