實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區管控是生態(tài)環(huán)境空間管控領(lǐng)域的重大探索，也是生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的一項基礎性、前瞻性和長(cháng)久性的工作。黨的十八大以來(lái)，習近平總書(shū)記多次強調加快劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)。“完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區管控體系，為發(fā)展‘明底線(xiàn)’、‘劃邊框’”納入美麗中國建設任務(wù)部署。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境分區管控的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，明確了生態(tài)環(huán)境分區管控制度建設的總體要求、機制建設、實(shí)施應用、監督考核和組織保障全鏈條制度建設體系，是貫徹落實(shí)習近平生態(tài)文明思想、指導我國生態(tài)環(huán)境分區管控工作的綱領(lǐng)性文件，為全面推進(jìn)美麗中國建設提供制度保障。

一、錨定美麗中國建設新的歷史方位，深刻理解生態(tài)環(huán)境分區管控制度內涵

　　新時(shí)代生態(tài)文明制度體系的豐富延伸。生態(tài)環(huán)境分區管控是生態(tài)文明制度建設的重要實(shí)踐創(chuàng )新。從單要素分區管理向多要素綜合分區管理迭代升級，生態(tài)環(huán)境分區管理的思路一以貫之，這既是國際國內實(shí)踐經(jīng)驗證明行之有效的通行做法，更是貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的必然要求。目前，我國已初步形成了一套全域覆蓋、跨部門(mén)協(xié)同、多要素綜合的生態(tài)環(huán)境分區管控體系，全國共劃分4萬(wàn)余個(gè)生態(tài)環(huán)境管控單元，按照“一單元一策略”制定差異化、精細化的生態(tài)環(huán)境準入清單。全國實(shí)踐充分證明生態(tài)環(huán)境分區管控體系科學(xué)合理，可落地、可實(shí)施，為生態(tài)環(huán)境管理提供了新的政策工具。

　　美麗中國空間治理體系的重要組成。生態(tài)環(huán)境空間管控在生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮著(zhù)前置性、引導性和基礎性作用。我國生態(tài)系統復雜多樣，生態(tài)環(huán)境空間異質(zhì)性明顯，針對單一區域、線(xiàn)、點(diǎn)上的局部微觀(guān)管理已不能滿(mǎn)足系統性治理需求。過(guò)去通過(guò)主體功能區戰略等框定了宏觀(guān)發(fā)展與保護格局，但仍需實(shí)施更加精細化的生態(tài)環(huán)境保護和治理，更好支撐綠色低碳轉型發(fā)展。深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區管控，實(shí)質(zhì)是針對我國不同區域特點(diǎn)，通過(guò)建立從問(wèn)題識別到解決方案的分區分類(lèi)管控策略，集成應用各種管理和技術(shù)手段，建立“綠色標尺”，強化生態(tài)環(huán)境管理的系統性和全面性，優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)保護格局，厚植美麗中國建設的綠色底色。

　　生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化的具體舉措。生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是美麗中國建設的基礎保障。實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區管控，把生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)等生態(tài)環(huán)境“硬約束”，落實(shí)到生態(tài)環(huán)境管控單元，制定生態(tài)環(huán)境準入清單，實(shí)現精準施策、科學(xué)治污、依法管理，顯著(zhù)提高生態(tài)環(huán)境精細化差異化管理水平。通過(guò)搭建便捷高效的生態(tài)環(huán)境分區管控信息平臺，實(shí)現信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，逐步實(shí)現政府、企業(yè)、社會(huì )組織和公眾等共同參與，支撐形成多元共治、決策科學(xué)、機制順暢的高效環(huán)境治理體系，有效提高生態(tài)環(huán)境治理效能。

二、面向美麗中國建設新要求，持續完善生態(tài)環(huán)境分區管控體系

　　以美麗中國目標為引領(lǐng)，制定生態(tài)環(huán)境分區管控制度建設時(shí)間表和路線(xiàn)圖。黨的二十大報告明確指出，到2035年，美麗中國目標基本實(shí)現，到本世紀中葉，建成富強民主文明和諧美麗的社會(huì )主義現代化強國，明確了美麗中國建設的中長(cháng)期目標?！兑庖?jiàn)》在美麗中國建設目標指引和框架設定下，結合生態(tài)環(huán)境分區管控制度實(shí)踐進(jìn)展，提出了階段目標。其中，“十四五”時(shí)期，是生態(tài)環(huán)境分區管控制度建設至關(guān)重要的5年，重點(diǎn)推進(jìn)體系建設，推動(dòng)全域覆蓋、精準科學(xué)的生態(tài)環(huán)境分區管控體系初步形成，制度基本建立;“十五五”“十六五”時(shí)期，是制度健全與完善階段，體系健全、機制順暢、運行高效的生態(tài)環(huán)境分區管控制度全面建立。目標設計過(guò)程中與美麗中國建設愿景深入融合，保持高度協(xié)調，為生態(tài)環(huán)境根本好轉、美麗中國目標基本實(shí)現提供有力支撐。

　　以美麗中國制度建設為導向，保持生態(tài)環(huán)境分區管控工作推進(jìn)戰略定力。美麗中國是一項長(cháng)期性、艱巨性、復雜性兼具的工作，需要以破釜沉舟的決心，推進(jìn)相關(guān)制度不斷自我完善和發(fā)展、永葆生機活力。生態(tài)環(huán)境分區管控沿著(zhù)美麗中國制度建設思路，建立定期調整與動(dòng)態(tài)更新機制，提升成果時(shí)效性和針對性，確保制度的長(cháng)期延續和生命力?！兑庖?jiàn)》要求生態(tài)環(huán)境分區管控方案應保持基本穩定，在一定條件下進(jìn)行必要的調整更新。一是要以保障國家生態(tài)安全為前提，優(yōu)先保護單元的空間格局應保持基本穩定，重點(diǎn)管控單元的空間格局應與環(huán)境治理格局相匹配。生態(tài)環(huán)境準入清單要依法依規、精準適用、持續穩定，不搞“急剎車(chē)、猛掉頭”。二是要充分銜接國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、國土空間規劃，開(kāi)展年度動(dòng)態(tài)更新與5年一次的定期調整。三是要以維護制度科學(xué)性、嚴肅性為前提，按要求完成生態(tài)環(huán)境分區管控方案的論證、備案及發(fā)布。

三、找準生態(tài)環(huán)境分區管控制度發(fā)力點(diǎn)，有力支撐美麗中國建設

　　服務(wù)國家重大戰略，支撐建設美麗中國示范樣板?！兑庖?jiàn)》基于區域分異的生態(tài)本底、環(huán)境質(zhì)量特點(diǎn)、經(jīng)濟社會(huì )規模等，因地制宜提出了支撐長(cháng)江經(jīng)濟帶、黃河流域、京津冀、長(cháng)三角、粵港澳大灣區等重大戰略的實(shí)施路徑，為將我國重大戰略區域建設成為美麗中國先行區提供重要保障。通過(guò)生態(tài)環(huán)境分區管控，將大氣、水、土壤、生態(tài)、環(huán)境風(fēng)險、資源利用、產(chǎn)業(yè)準入等一整套生態(tài)環(huán)境管理要求，融入“一張圖”“一清單”管理，實(shí)現空間上的生態(tài)環(huán)境精細化、差異化管控，把經(jīng)濟活動(dòng)、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內，真正發(fā)揮生態(tài)環(huán)境導向作用，服務(wù)重大發(fā)展戰略，協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，守住生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的底線(xiàn)。

　　促進(jìn)綠色低碳發(fā)展，激發(fā)美麗中國建設內生動(dòng)力。實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區管控，能夠有效疏通美麗中國建設的“毛細血管”，為重點(diǎn)領(lǐng)域綠色低碳發(fā)展打通堵點(diǎn)、補齊短板、暢通循環(huán)，推動(dòng)全社會(huì )進(jìn)入良性發(fā)展軌道?！兑庖?jiàn)》提出要針對不同生態(tài)環(huán)境管控單元提出優(yōu)化布局、調整結構、控制規模等調控策略及導向性的環(huán)境治理要求，進(jìn)行清單化管理。對重點(diǎn)管控單元，以解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題為目標，以污染物排放管控和環(huán)境風(fēng)險防控為重點(diǎn)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和結構升級，有效遏制“兩高一低”項目盲目發(fā)展。對優(yōu)先保護單元，聚焦生態(tài)環(huán)境保護，確保生態(tài)安全格局總體穩定，提升生態(tài)系統多樣性、穩定性、持續性。

　　支撐綜合決策，深化改革美麗中國建設體制機制。實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區管控，完善環(huán)評源頭預防管理體系，推動(dòng)環(huán)境管理服務(wù)向智能化、數字化轉變，為美麗中國制度體系、體制機制建設提供創(chuàng )新思路、積累實(shí)踐經(jīng)驗。生態(tài)環(huán)境分區管控堅持前端思維和底線(xiàn)思維，將生態(tài)保護、環(huán)境質(zhì)量、資源能源利用等方面的管理要求梳理出來(lái)，立在前面?！兑庖?jiàn)》提出把生態(tài)環(huán)境分區管控實(shí)施成效評估作為優(yōu)化環(huán)評管理的重要依據，提升源頭預防措施的科學(xué)性、可靠性和有效性，為綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展留出更多空間。同時(shí)，服務(wù)地方黨委政府及有關(guān)部門(mén)招商引資科學(xué)決策，指導項目精準快速落地。

　　維護生態(tài)安全格局，守牢美麗中國建設安全底線(xiàn)。生態(tài)安全屏障是維護國家生態(tài)安全、支撐政治經(jīng)濟社會(huì )大局穩定、實(shí)現中華民族永續發(fā)展的重要保障，習近平總書(shū)記在青海、甘肅、陜西、內蒙古等地考察時(shí)多次強調，要筑牢生態(tài)安全屏障?！兑庖?jiàn)》提出將生態(tài)保護紅線(xiàn)以及紅線(xiàn)外的法定保護區，如飲用水水源保護區、重要濕地、生態(tài)公益林、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區等納入優(yōu)先保護單元進(jìn)行重點(diǎn)保護，在空間上與“三區四帶”等重要生態(tài)安全屏障高度吻合。通過(guò)實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區管控，加強自然生態(tài)屏障的系統保護和修復，能夠充分發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能，保障我們賴(lài)以生存發(fā)展的自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞，筑牢美麗中國建設安全根基。

　　推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善，滿(mǎn)足美麗中國建設核心訴求。“青山常在、綠水長(cháng)流、空氣常新，生態(tài)環(huán)境根本好轉”是美麗中國建設的關(guān)鍵標志?！兑庖?jiàn)》提出要加強與各環(huán)境要素空間管理的統籌銜接，推動(dòng)解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，防范結構性、布局性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。生態(tài)環(huán)境分區管控基于生態(tài)環(huán)境結構、功能、質(zhì)量、承載的區域特征，系統集成大氣、水、土壤、生態(tài)、聲、海洋等領(lǐng)域環(huán)境管控要求，聚焦解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，深入推進(jìn)更科學(xué)、更系統、更精細的分區分類(lèi)污染防治工作，提升精準治污、科學(xué)治污、依法治污水平，守住生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的底線(xiàn)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉，這與美麗中國建設初心相契合，旨在不斷滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，提升人民群眾的獲得感、幸福感。

　　強化生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同，形成美麗中國建設合力。政策制度是美麗中國建設的基礎支撐和有力保障，要厘清部門(mén)職責，增強各類(lèi)政策協(xié)同性，夯實(shí)美麗中國建設制度基礎?！兑庖?jiàn)》提出應充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區管控在生態(tài)環(huán)境源頭預防體系中的基礎性作用，強化生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)政策與生態(tài)環(huán)境分區管控制度協(xié)同。要全面落實(shí)主體功能區戰略，針對主體功能區戰略明確的四類(lèi)開(kāi)發(fā)區域進(jìn)行環(huán)境管理的細化和空間落地。與國土空間規劃各有側重，在支撐重大規劃編制、優(yōu)化生產(chǎn)力布局、指導招商引資等方面，分別在土地用途管制和環(huán)境質(zhì)量管理上各自發(fā)力，協(xié)同推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。要研究落實(shí)以碳排放、污染物排放為依據的差別化調控政策，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，針對性開(kāi)展試點(diǎn)示范，推動(dòng)形成美麗中國建設政策合力。

　　加強生態(tài)環(huán)境分區管控，是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )精神的具體舉措，是落實(shí)精準、科學(xué)、依法治污要求的具體行動(dòng)，是全面推進(jìn)美麗中國建設的具體部署。要全力推動(dòng)《意見(jiàn)》貫徹落實(shí)，進(jìn)一步完善問(wèn)題導向、精準管控、全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區管控體系，持續推進(jìn)落地應用和數字化建設，為重大政策科學(xué)決策、重大規劃編制、重大生產(chǎn)力合理布局提供支撐，不斷優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)保護格局，以生態(tài)環(huán)境高水平保護推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng )造高品質(zhì)生活，加快建設人與自然和諧共生的美麗中國。

　　(作者：十四屆全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì )副主任、中國工程院院士 王金南)